Algumas observações sobre as propostas de reforma da tributação indireta

   Maria Helena Zockun
 

Três propostas de reforma no sistema tributário estão em discussão no Congresso Nacional, todas relativas a tributos indiretos: a PEC 45/2019 de iniciativa da Câmara dos Deputados, a PEC 110/2019 do Senado Federal e o PL 3887/2020 de iniciativa do Poder Executivo. Todas têm como objetivo simplificar a tributação sobre o consumo, ao mesmo tempo conferindo racionalidade a tributos que respondem pela maior parcela da arrecadação tributária no Brasil. 

Os tributos envolvidos são pagos pelos consumidores finais, mas recolhidos aos cofres públicos pelos produtores, importadores, prestadores de serviços e comerciantes num sistema que hoje acumula distorções que as propostas - com maior ou menor ousadia - pretendem diminuir. 

As três propostas propõem substituir atuais tributos por um Imposto sobre Bens e Serviços – IBS. A PEC 45 substitui pelo IBS os atuais IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS. A PEC 110 inclui, além dos mencionados acima, o IOF, Pasep, Cide-combustíveis e Salário-educação. O PL 3887 é menos ambicioso, substituindo apenas o PIS e a Cofins pelo que chama de CBS – Contribuição sobre Bens e Serviços, porque substitui apenas contribuições. 

O IBS/CBS é um imposto de base ampla sobre todos os bens e serviços, intangíveis e direitos, alcançando o consumo em todas as suas formas. Incide sobre o valor adicionado de cada etapa da produção e distribuição pelo regime de crédito financeiro, o que garante a completa não-cumulatividade e, portanto, a não incidência sobre a produção. A ausência de cumulatividade garante que a tributação se restrinja ao consumo de bens e serviços, na mesma proporção quer sejam de origem nacional ou importada, não deixando resíduo tributário nas exportações (que são tributadas no país de destino) e nos investimentos. 

Em nome da transparência, as alíquotas são aplicadas “por fora”, isto é, sobre os preços sem o tributo. E as propostas diferem quanto à sua homogeneidade.  

Para dar autonomia aos estados e municípios na fixação das alíquotas, a PEC 45 propõe que as alíquotas sejam iguais para todos os bens e serviços dentro de um ente da federação - estados e municípios; admite alíquotas diferenciadas para desestimular o consumo de certos bens.  

A PEC 110 permite diferenciar alíquotas por produto ou serviço, mas que deve ser a mesma em todo o território nacional para aquele bem e serviço. Prescreve alíquotas mais elevadas sobre bens e serviços de demanda mais inelástica a preços (combustíveis e lubrificantes, energia elétrica, serviços de telecomunicações, fumo, etc.). 

O PL 3887 propõe uma única alíquota para todos os bens e serviços em todo o território nacional, uma vez que substitui apenas tributos federais. 
 

Comentários 

 Redução do número de tributos e adoção de legislação emanada do poder central já seriam movimentos importantes na simplificação dos tributos indiretos.  

 Do ponto de vista da eficiência econômica, a principal virtude das propostas em discussão é a adoção de tributos do tipo IVA puro, que retira a cumulatividade do sistema ao abranger a totalidade dos bens e serviços (colocando todos na cadeia de débitos e créditos) e ao adotar o regime de créditos financeiros no cálculo do imposto a recolher em cada etapa da cadeia de produção e distribuição. Isso reduzirá o custo dos investimentos e tornará a produção nacional mais competitiva frente aos concorrentes estrangeiros, tanto no mercado externo (exportações) quanto no mercado interno (importações).  

Sendo a cobrança no destino, e as alíquotas homogêneas, as propostas desestimulam a concessão de benefícios fiscais com base no IBS, o que favorece a alocação mais eficiente dos recursos na economia e, portanto, ganhos de produtividade.   

As PECs se movem no sentido da neutralidade relativamente ao sistema atual, mas - por questões difíceis de equacionar politicamente - não chegam ao seu limite. Idealmente os preços relativos não devem ser alterados pela presença da tributação indireta, isto é, a alíquota deve ser a mesma para todos os bens e serviços em todo o território nacional. Como se viu, as propostas não atingem esse ideal. 

Mas as discussões avançam nessa direção. Na apresentação do PL 3887 foi levantada a possibilidade de ao invés de isentar da CBS a cesta básica e os remédios (medida que favoreceria todos os contribuintes, independentemente do seu nível de renda), devolver o tributo para as famílias mais pobres através de transferência direta de renda. Uma estratégia como essa permitiria conferir maior neutralidade ao sistema, e ao mesmo tempo amenizar a regressividade inevitável da tributação no consumo. 


Outros temas da pauta 

Tem sido levantada a possibilidade de substituir encargos trabalhistas por um outro tributo. Alguns defendem um que incida sobre transações financeiras, cumulativo, o que diminuiria a principal virtude das propostas em discussão, que é a não-cumulatividade. Outros defendem substituir encargos trabalhistas pelo próprio IBS/CBS, que faz todo sentido e fortalece suas virtudes. 

O prazo de transição para o novo sistema é outro ponto controverso. Uma ruptura com o sistema atual tem a vantagem de garantir que a reforma se concretize, afastando a dúvida de que mudanças na administração pública possam abortar a mudança ao longo de uma lenta transição. Por outro lado, muitos investimentos foram realizados com base nos benefícios concedidos pelo sistema atual, e ficariam subitamente inviabilizados se as mudanças forem bruscas. 

O certo é que nunca as propostas estiveram tão próximas. O sistema ideal nunca será atingido, mas a atual convergência das propostas facilita a aprovação de uma boa reforma. 


Gente da FEA - setembro de 2020
Autora: Maria Helena Zockun
 

Data do Conteúdo: 
Segunda-feira, 21 Setembro, 2020

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